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關于對《2019年光伏發電項目建設工作方案》的解讀
2019-05-31

    近年来,國家能源局認真学习貫徹习近平總書記關于“四個革命、一個合作”能源安全新戰略的重要論述,以及黨的十九大關于“壯大清潔能源産业”的戰略部署,積極推动新能源發展。在國家政策支持和各方共同努力下,光伏發電應用規模不斷擴大,技術水平明顯提升,成本下降成效顯著。


(一)《光伏工作方案》出台背景和起草過程?

    2018年底光伏發電裝機規模达到1.74億千瓦,年發電量1775億千瓦時,均居世界首位,在推动能源轉型中發揮了重要作用。但另一方面,光伏發電迅猛增長也帶来補貼缺口持續擴大、部分地區棄光限電等問題,需要根據發展實際和新形勢新要求,調整發展思路,完善發展政策,既要适應能源轉型要求進一步擴大光伏發電規模,又要處理好與電网消納和财政補貼的關系,推动光伏發電從高速增長向高質量發展轉變。

    2018年下半年,國家能源局即着手與有關部門溝通研究2019年光伏建設政策思路。2019年2月中下旬,分三次組織召開了有企业,行业協會、学會、商會、专家、媒體、金融機構、投资機構及省級能源主管部門參加的座談會,充分聽取意見,研究完善政策思路。之後又多次召開讨論會反複研究,在此基礎上形成《光伏工作方案》(征求意見稿),于4月12日通過國家能源局門戶网站向社會公開征求意見(4月26日截止),并委托行业協會、学會、商會征求光伏企业意見。根據征求意見情況對《光伏工作方案》做了進一步修改完善。5月8日國家能源局領導主持召開會議,向企业、行业協會、学會、商會、地方反饋征求意見情況,为保障政策科学有效和平穩實施奠定了基礎。

(二)《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設機制是什麼?

    今年光伏發展政策的基本考慮是“穩、轉、改”,穩就是穩市場穩預期,轉就是推动光伏發電從高速增長向高質量發展轉變,改就是改革光伏發電管理機制、完善光伏發電發展政策。

    總體思路是市場導向、競争配置、以收定支、分類管理、穩中求進。市場導向就是要落實“放管服”改革要求,能交給市場的就交給市場,必須由政府管理的也要采用市場化的辦法,國家不再安排光伏發電建設規模;競争配置就是需要國家補貼的光伏發電項目(除光伏扶貧、戶用光伏外)原則上都要采取競争配置方式确定項目业主和電价補貼,國家不再給各省下达年度建設規模;以收定支就是根據籌资能力确定補貼規模,按補貼規模由市場确定需要補貼的光伏發電建設規模;分類管理就是将光伏發電項目分为不需要國家補貼項目和需要國家補貼項目兩類,并根據需要國家補貼項目的不同特點和補貼政策,分類組織實施;穩中求進就是要穩市場穩預期,在2018年基礎上保持光伏産业合理新增規模,合适發展速度,促進光伏發電及上遊制造业持續健康發展。

    《光伏工作方案》對今後光伏發電建設管理在機制上做了調整,具體講可以概括为“六個定”,即财政部門定補貼額度、价格部門定价格上限、能源部門定競争規則、企业定補貼強度、市場定建設規模、電网定消納能力。實行这個新機制後,光伏發電發展的市場化導向更明确、補貼退坡信号更清晰、财政補貼和消納能力落實的要求更強化、“放管服”的改革方向更堅定。

(三)《光伏工作方案》的政策定位是什麼?對未納入以往國家建設規模且已并网的光伏發電項目如何考慮?

    《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發電項目的,即隻有2019年新建的需要國家補貼的光伏發電項目(除光伏扶貧、戶用光伏外)才可以參與補貼競价,其中《光伏工作方案》印發前已并网的本年度新建項目須提供電网企业出具的并网時間证明。

    近年来光伏發電發展迅速,一些省份为了支持地方光伏發電發展、推动能源轉型,在國家下达規模之外自行安排了一些項目。從前期統計梳理的情況来看,这類項目總量還不小。按照國家相關政策,未納入國家建設規模的項目不納入國家補貼範圍。如果允許这類項目參與2019年補貼競价,勢必會擠占今年新建項目規模,進而影響上遊制造産能合理釋放,同時今年安排的30億元補貼目的是支持本年度光伏發電新建項目,保障光伏發電及上遊制造业保持合理新增規模,合适發展速度。基于上述考慮,《光伏工作方案》明确今年參與補貼競价的範圍是2019年新建項目。鑒于未納入以往國家建設規模且已并网的光伏發電項目已经形成一定規模且對能源轉型發揮了積極作用,存在这類項目的省份要根據本省實際積極采取措施妥善解決,國家能源局也将會同有關部門在研究相關政策時統籌考慮,通過轉为平价上网項目、綠证交易等措施逐步解決。

(四)需要國家補貼的光伏發電項目組織實施的工作機制是什麼?

    鑒于光伏扶貧項目國家有专門政策規定,戶用光伏項目實行切塊管理,因此《光伏工作方案》明确除光伏扶貧、戶用光伏外,其餘需要國家補貼的光伏發電項目原則上均由地方通過競争配置方式組織項目、國家通過競价排序确定補貼名單。具體工作機制为:

    1. 省級能源主管部門負責競争配置項目的組織實施,按照《光伏工作方案》要求,嚴格規範操作,及時組織本省拟參與全國補貼競价項目,按時向國家能源局報送拟申報補貼項目的有關信息。需要說明的是,對于业主在自有産權建築物或場地自建光伏發電項目,以及工商业屋頂光伏和企业已開展前期工作且经地方政府确認的項目,根據《光伏工作方案》意見,可不進行項目业主競争配置,通過省級能源主管部門直接申報國家補貼競价。这樣做,既體現了對业主在自有産權建築物或場地自建光伏發電項目的支持,也保障了已開展前期工作項目业主的合理權益。

    2. 國家能源局主要負責對各地申報的補貼競价項目按《光伏工作方案》确定的規則進行全國競价排序,确定納入國家補貼範圍項目名單。

    3. 为加強對今年光伏發電建設工作的監管,保证公平公正、規範開展相關工作,《光伏工作方案》要求國家能源局派出監管機構需提前介入和參與消納能力論证、競争配置工作方案制定等工作,加強對監管區域電网消納能力論证、項目競争配置、電网送出落實、項目并网和消納等事項的監管。

(五)補貼競价項目申報需具備什麼條件?

    企业申報競价補貼項目需具備以下條件。一是項目必須是2019年新建項目,其中《光伏工作方案》發布前已并网的本年度新建項目須提供電网企业出具的并网時間证明。二是項目所在地符合市場環境監測管理要求,項目具備接入和消納條件。普通光伏項目需按單個項目提供接网消納支持性文件,工商业分布式光伏項目隻需提供所在地市或省份的電网企业針對多個分布式項目(或新增分布式項目裝機總量)統一出具的接网消納文件。三是項目具備土地(場地)建設條件,需提供土地(場地)落實的支持文件。此外,由于競争配置原則上一年組織一次,企业需要按照地方競争配置工作方案及信息上報時間、内容要求等,及時準确向地方能源主管部門上報信息。

(六)为什麼把工商业分布式項目和普通電站統一競价?

    将需要國家補貼的新建光伏發電項目統一競价,通過市場手段充分競争,符合産业發展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年来工商业分布式光伏發展迅速,市場規模和占比持續提高,從成本和競价能力看,已经具備了和普通電站競争的實力和條件。另一方面把工商业分布式項目和普通電站統一競价,由市場競争确定規模份額,避免了對工商业分布式和普通電站人为進行资金切塊分配,更加公平合理。

(七)國家是否出台統一的項目競争配置辦法,具體有何考慮?

    为了規範地方競争配置工作,《光伏工作方案》對地方競争配置提出了原則要求,明确了主要的競争要素,即競争配置工作方案要明确技術标準、環境保護、安全質量、建設條件等要求,堅持公開、公平、公正原則,保障充分合理競争,嚴禁限价競争或變相設置中标底線价格,各地在競争配置中要認真落實。同時考慮各地情況千差萬别,为使競争配置方案更加符合各地實際,《光伏工作方案》明确由各省根據各自實際按本通知要求制定适合本省的競争配置工作方案,國家不出台統一的競争配置辦法。这樣既保证了競争配置總的原則和方向統一,又給各省一定的靈活性。此外,各省組織的項目後續還要參加全國統一競价排序,这對各省做好競争配置工作也是一種把關和監督,有利于确保工作質量,提高工作效率。

(八)上网電价修正規則是如何考慮的?

    《光伏工作方案》明确,國家能源局根據修正後的上网電价報价由低到高遴選納入補貼範圍的項目,其核心是在國家财政主管部門确定的2019年補貼资金預算總額下,優先支持電价退坡力度大的項目,以加速補貼退坡,擴大市場規模。對于不同资源區、不同類别項目申報電价進行修正,主要是考慮资源條件和建設成本等差異,通過電价修正使得各地各類項目具有可比性,具備在全國統一競价排序的條件,同時也避免了對不同资源區、不同類别項目進行補貼资金切塊分配。

    按照修正後電价進行排序遴選,機制上與2019年光伏電价政策是銜接的,且電价補貼退坡力度大的項目靠前排序,也符合光伏發電産业發展需求和降成本、去補貼方向。政策制定過程中,也研究過按補貼強度由低到高進行排序遴選,但從目前情況来看,各省燃煤标杆電价不一,甘肅、新疆、内蒙、甯夏等中西部自然资源條件較好的欠發达地區燃煤标杆電价普遍偏低,所以綜合考慮與現行電价機制銜接、已形成的産业布局、资源開發與産业發展等因素後,沒有采用这種辦法。

(九)補貼競价項目電价補貼如何計算?

    在全國排序累計補貼總額時,先按“度電補貼強度×裝機容量×年利用小時數”計算各項目年補貼額,然後逐個項目累加計算總額。對于年利用小時數,有保障小時的按保障小時計算;未規定保障小時的,按II類地區1300、III類地區1100基礎小時計算。需要說明的是,这個小時數隻是为全國補貼競价排序時計算補貼總額用,項目實際運營時按照實際上网電量(普通電站和全額上网模式分布式)或全電量(“自發自用、餘電上网”分布式)獲得補貼。

(十)戶用光伏350萬千瓦規模是如何考慮的?文件發布前(含2018年)建成并网、未納入國家補貼的戶用光伏适用什麼政策?

    为支持戶用光伏發展,綜合考慮财政補貼預算總額、戶用光伏補貼強度以及2018年結轉項目等因素,同時兼顧戶用光伏和補貼競价項目關系,參考近幾年戶用光伏的實際發展情況以及2019年安排一個月時間的建設緩沖期,经研究并商有關各方,最終确定2019年納入國家補貼規模的新建戶用光伏350萬千瓦,對應補貼預算7.5億元。

    對文件發布前(含2018年)建成并网、未納入國家補貼的戶用光伏項目,《光伏工作方案》明确可按規定向所在地電网企业申報,经當地備案機關和電网企业聯合審核确認後,納入2019年财政補貼規模,執行《國家發展改革委關于完善光伏發電上网電价機制有關問題的通知》(發改价格〔2019〕761号)。

(十一)如何保障列入補貼範圍項目能夠落實實施?

    列入補貼範圍項目按期落實實施是保障今年光伏發電實現“穩中求進”發展目标的重要條件。为保障列入補貼範圍項目能夠落實實施,《光伏工作方案》提出了明确要求。一是明确項目申報前置條件,設定合理申報門檻。一方面,为保证列入補貼範圍項目按期建成并网,門檻不能過低;另一方面为保证項目補貼競价的充分性,門檻也不能太高。據此,《光伏工作方案》規定普通光伏項目、工商业分布式光伏項目需提供申報項目接网消納條件、土地(場地)落實情況支持性文件。普通光伏項目需按單個項目提供接网消納支持性文件,工商业分布式光伏項目隻需提供所在地市或省份的電网企业針對多個分布式項目(或新增分布式項目裝機總量)統一出具的接网消納文件。二是明确建設期限。對逾期未建成并网項目,每逾期一個季度并网電价補貼降低0.01元/千瓦時,在申報投産所在季度後兩個季度内仍未建成并网的,取消項目補貼资格。三是加強事中事後監管。将各省列入國家補貼範圍光伏發電項目逾期未建成并网情況作为光伏發電市場環境監測評价和下一年度申報的重要因素。此外,各省在制定本地區域統一的競争性配置资源工作方案時,應結合各自實際情況制定保障項目順利實施的具體要求。

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